近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳正式公布《關(guān)于加強(qiáng)國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)。《指導(dǎo)意見》是落實(shí)全國金融工作會議、中央財(cái)經(jīng)委員會第一次會議、中央全面深化改革委員會第二次會議既定的把國有企業(yè)降杠桿作為重中之重部署的具體舉措，也是打好防范化解重大風(fēng)險攻堅(jiān)戰(zhàn)總體戰(zhàn)略的重要組成部分。

要在2020年以前打贏防范化解重大風(fēng)險攻堅(jiān)戰(zhàn)，切實(shí)降低我國經(jīng)濟(jì)的債務(wù)風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，必須有針對性地下大力、出硬招，切實(shí)降低國有企業(yè)杠桿率。為此，《指導(dǎo)意見》在國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的目標(biāo)、對象范圍、效果評判、節(jié)奏、措施、組織實(shí)施及文件定位方面提出了有針對性和綜合性的要求，確保國有企業(yè)降杠桿取得實(shí)效。

長短兼顧定目標(biāo)，標(biāo)本兼治評效果

在目標(biāo)上，既強(qiáng)調(diào)了短期必須實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，也提出了長期要保持的目標(biāo)。黨中央、國務(wù)院提出要在2020年以前打贏防范化解重大風(fēng)險攻堅(jiān)戰(zhàn)，這要求作為降杠桿重點(diǎn)工作的國有企業(yè)必須在2020年以前取得實(shí)效。因此，《指導(dǎo)意見》提出，全國國有企業(yè)平均資產(chǎn)負(fù)債率在2020年末要較2017年末下降2個百分點(diǎn)左右;同時，《指導(dǎo)意見》也提出了長期性目標(biāo)，要求在2020年后國有企業(yè)平均資產(chǎn)負(fù)債率要基本保持在同行業(yè)同規(guī)模企業(yè)的平均水平。這種長短兼顧的設(shè)計(jì)不僅可短期內(nèi)推動國企降杠桿取得實(shí)效，也確保了長期內(nèi)國企杠桿率不會降后復(fù)升。

在效果評判上，既強(qiáng)調(diào)國有企業(yè)降杠桿的直接效果，也注重國有企業(yè)深化改革的效果。國有企業(yè)杠桿率是我國企業(yè)部門杠桿率高企的重要原因，2020年底前有效降低國有企業(yè)杠桿率是打贏防范化解重大風(fēng)險攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要組成部分，必須完成。但也應(yīng)該認(rèn)識到，國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率高、資產(chǎn)回報率低并存的現(xiàn)象是表象，根上還是國有企業(yè)預(yù)算軟約束所導(dǎo)致的治理結(jié)構(gòu)不完善和運(yùn)營低效;《指導(dǎo)意見》對此做了精心的設(shè)計(jì)，要求國有企業(yè)通過開展混合所有制改革、增加股權(quán)融資、市場化債轉(zhuǎn)股等措施推動降杠桿，這實(shí)際上意味著“倒逼”國有企業(yè)通過上述措施轉(zhuǎn)變發(fā)展模式和切實(shí)深化改革，最終建立國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債自我約束的長效機(jī)制。

全覆蓋而不一刀切，節(jié)奏快而兼有統(tǒng)籌，外力推而促內(nèi)力強(qiáng)

在對象范圍上，既強(qiáng)調(diào)全面覆蓋約束，也強(qiáng)調(diào)分類約束、因企約束。《指導(dǎo)意見》的約束對象范圍是全部國有企業(yè)，包括中央國企和地方國企、金融企業(yè)和非金融企業(yè)以及地方政府融資平臺公司等，只要資產(chǎn)負(fù)債率高、債務(wù)風(fēng)險大，都應(yīng)按照要求降低資產(chǎn)負(fù)債率。同時，《指導(dǎo)意見》也充分考慮到了不同行業(yè)和不同企業(yè)的異質(zhì)性特征，除對金融類、郵政、鐵路總公司等企業(yè)做特殊性要求外，主要是分行業(yè)劃定資產(chǎn)負(fù)債率預(yù)警線和重點(diǎn)監(jiān)管線，以體現(xiàn)行業(yè)差異性;對發(fā)展前景好償債風(fēng)險不高但資產(chǎn)負(fù)債率較高的企業(yè)，《指導(dǎo)意見》也做了安排，如提出將根據(jù)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率是否超過預(yù)警線和重點(diǎn)監(jiān)管線作為標(biāo)準(zhǔn)的同時，綜合考慮企業(yè)流動比率、速動比率、利息保障倍數(shù)等輔助性指標(biāo)評判企業(yè)債務(wù)風(fēng)險，再確定重點(diǎn)關(guān)注名單和重點(diǎn)監(jiān)管名單，并依據(jù)名單施加不同的約束措施。這些差異性安排的目的，就是要盡可能對高資產(chǎn)負(fù)債率、高債務(wù)風(fēng)險企業(yè)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)約束，避免“一刀切”對優(yōu)質(zhì)企業(yè)形成“誤傷”。

從節(jié)奏上看，既強(qiáng)調(diào)積極嚴(yán)格約束，又強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌穩(wěn)妥約束。積極嚴(yán)格方面，《指導(dǎo)意見》提出了2020年前降低2個百分點(diǎn)左右的硬性要求，對列入重點(diǎn)關(guān)注名單和重點(diǎn)監(jiān)管名單的企業(yè)加大考核力度，對列入重點(diǎn)監(jiān)管名單的企業(yè)又額外施加原則上不得新增金融債務(wù)等更為嚴(yán)格的約束。統(tǒng)籌穩(wěn)妥方面，《指導(dǎo)意見》提出了厘清政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)邊界，防止政府隱性債務(wù)過多由企業(yè)承擔(dān)，同時強(qiáng)調(diào)了政府要多渠道增加國有企業(yè)資本，當(dāng)以破產(chǎn)方式降低國有企業(yè)杠桿率時，還要做好相關(guān)的維護(hù)社會穩(wěn)定工作，確保資產(chǎn)負(fù)債約束的節(jié)奏穩(wěn)妥有序。

從約束措施上看，既強(qiáng)調(diào)外部力量約束，也突出企業(yè)內(nèi)部自我約束。外部約束是硬約束，是內(nèi)部約束發(fā)揮作用的助推力。《指導(dǎo)意見》中的外部約束包括，國有資產(chǎn)管理部門要明確重點(diǎn)關(guān)注名單和重點(diǎn)監(jiān)管名單;列入重點(diǎn)監(jiān)管名單的企業(yè)還要明確降低資產(chǎn)負(fù)債率的目標(biāo)和時限，不得實(shí)施推高資產(chǎn)負(fù)債率的投資，金融機(jī)構(gòu)原則上不得新增債務(wù)融資，等等。在外部硬約束的“壓力”下，《指導(dǎo)意見》要求企業(yè)啟動相應(yīng)的內(nèi)部約束措施，如合理設(shè)定自身資產(chǎn)負(fù)債率水平和負(fù)債結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債約束日常管理，強(qiáng)化對子企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束，特別是要推動企業(yè)降本增效和增強(qiáng)內(nèi)源性資本積累能力。

組織實(shí)施體系完整，政策文件體系協(xié)調(diào)

從組織實(shí)施上看，既強(qiáng)調(diào)企業(yè)是落實(shí)資產(chǎn)負(fù)債約束的第一責(zé)任主體，又突出國有企業(yè)資產(chǎn)管理部門、牽頭部門、審計(jì)部門和各級人民代表大會各司其職。資產(chǎn)負(fù)債約束的終端主體是國有企業(yè)自身，因此，對落實(shí)資產(chǎn)負(fù)債約束不力的國有企業(yè)負(fù)責(zé)人及負(fù)有直接責(zé)任人員，《指導(dǎo)意見》提出要從嚴(yán)從重處罰。除企業(yè)外，《指導(dǎo)意見》對外部約束力量的組織實(shí)施也做了周密安排，如，國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束牽頭部門要負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、檢查督導(dǎo)和監(jiān)督問責(zé);國有資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)對履行出資人責(zé)任或管理責(zé)任的國有企業(yè)分解任務(wù)指標(biāo)、細(xì)化要求、加強(qiáng)指導(dǎo)和嚴(yán)格考核;審計(jì)部門對各政府部門和企業(yè)落實(shí)情況依法獨(dú)立開展審計(jì)監(jiān)督，確保資產(chǎn)負(fù)債約束落實(shí)到位;各級人民政府定期向本級人大常委會報告國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束情況。由此，《指導(dǎo)意見》形成了企業(yè)—政府—人民代表大會聯(lián)動的全方位國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束組織實(shí)施體系。

從文件定位上看，既有自身特點(diǎn)，又與已出臺文件協(xié)調(diào)配合。《指導(dǎo)意見》是專門針對國有企業(yè)降杠桿的政策措施，直接明確了降低國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率的目標(biāo)和時限，這是其最鮮明的特征。同時，《指導(dǎo)意見》也與已出臺的多項(xiàng)政策措施形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的政策體系，共同發(fā)揮對國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的作用，如，《關(guān)于積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率的意見》及附件《關(guān)于市場化銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)的指導(dǎo)意見》所提出的債轉(zhuǎn)股、兼并重組、依法破產(chǎn)等措施也是國有企業(yè)降低資產(chǎn)負(fù)債率的重要方式;又如，金融機(jī)構(gòu)可按照《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合授信管理辦法(試行)》要求對列入重點(diǎn)關(guān)注名單企業(yè)實(shí)施聯(lián)合授信約束;再如，“僵尸企業(yè)”多為高負(fù)債國有企業(yè)，國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束與現(xiàn)有的處置“僵尸企業(yè)”工作也將實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合等等。

降低國有企業(yè)杠桿率是降杠桿工作的重中之重。《指導(dǎo)意見》作為國有企業(yè)降杠桿的綱領(lǐng)性綜合性文件，無疑將成為推動國有企業(yè)降杠桿的實(shí)招硬招。在確保2020年前打贏防范化解重大風(fēng)險攻堅(jiān)戰(zhàn)的戰(zhàn)略背景下，《指導(dǎo)意見》的出臺和實(shí)施正當(dāng)其時。下一步，各相關(guān)黨政部門、國有企業(yè)及金融機(jī)構(gòu)要切實(shí)按照《指導(dǎo)意見》的要求開展工作，確保國有企業(yè)降杠桿取得實(shí)效，降低宏觀債務(wù)風(fēng)險，推動資金要素配置效率提升，促進(jìn)國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康和高質(zhì)量發(fā)展。

(作者單位為國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)研究所)