全國兩會民辦教育政策制定的焦點變遷
走出“合理回報”的制度困境
今年5月，《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(征求意見稿)》對外公布，預計不久后將正式落地。
自1982年社會力量辦學的合法性被確立——第五屆全國人大第五次會議通過的《憲法》明確提出了“國家鼓勵集體經濟組織、國家企業事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業”，30多年來，社會力量辦學，或者說民辦教育經歷了從無到有的歷程，與其相關的政策也在不斷完善過程中：從爭執多年的模糊的“合理回報”，到最近，明晰的“營利性”與“非營利性”終于落地。
站在新的歷史起點上，有必要充分回溯民辦教育在其相關重大政策出臺過程中的爭論焦點。筆者嘗試分析從1983年~2013年與民辦教育相關的50件全國人大議案和425件全國政協提案，以及全國人大代表和全國政協委員在不同時期的發聲，發現隨著時間的推移，越來越多的相關議案、提案要求民辦學校與公辦學校的平等地位，同時加大財政扶持。另外，新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》(以下簡稱《民促法》)，正是基于對民辦學校進行“營利性”和“非營利性”的分類管理改革，理清了“合理回報”的理論和制度困境，提出了建立差別化的扶持體系，體現了平等的政策思路。
上世紀80年代至90年代初期：緩解教育經費不足
1980年，中央提出了國家不能完全承擔小學經費教育，需要充分調動社會力量的積極性，通過廠礦企業、社隊集體、群眾自籌等方式進行。
1983年5月，在《關于加強和改革農村學校教育問題的通知》中，國家強調中央和地方增加教育經費的同時，要求基層組織和農民集資辦學。
1985年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》是改革開放以來首個關于教育改革的重大文件，指出需要“調動各級政府、廣大師生員工和社會各方面的積極性”，采用多種形式和辦法辦學。同時期，在1983年出現了“增加教育經費，并動員社會力量支援教育事業” 的人大議案，1985年有3條“促進類”政協提案。
1987年，教育部頒布的《關于社會力量辦學的若干暫行規定》是我國第一部專門針對民辦教育的規章制度，標志著我國民辦教育制度建設的開始。該規定將社會力量辦學定位為國家辦學的補充，提出了要“鼓勵和支持社會力量辦學，加強宏觀管理”。而在1988年和1989年，人大出現了“集資辦學必須立法”的議案，同時政協中的“促進類”提案均達到了6條。
總體來說，此時的人大議案并不熱烈，主要圍繞著社會集資和籌措經費，還沒有明確提出對于社會力量辦學的法律制度建設。
上世紀90年代初期至2002年：合理回報等訴求寫入法律
1997年《社會力量辦學條例》(以下簡稱“97條例”)的出臺標志著我國對民辦教育重視提升至全新的高度，對社會團體和公民個人的辦學采取 “積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理”的十六字方針，被寫入了“97條例”中。同年10月，《國家教育委員會關于實施〈社會力量辦學條例〉若干問題的意見》也發布，進一步解釋和強調了社會力量辦學中涉及的審批、財務等一些列重要問題。
上世紀90年代初期，政協“促進類”提案的波動要稍晚于人大議案，同時人大在此時間段很少有訴求，政協提案雖然在1994年上升很明顯，8件提案占當年所有民辦教育提案的66.67%，之后便迅速下降。
“97條例”的出臺并沒有消減對民辦教育立法和要求支持的熱度，1997年至2002年期間，不管是人大議案還是政協提案，從數量和比例上來看都達到了歷史最高點。在2002年之前，人大和政協對民辦教育的態度基本吻合，形成了人大和政協同時發聲的局面。
比如，2002年《民促法》出臺前夕的議案高峰期中，沈靜珠代表在1999年聯名32位代表、2002年聯名36名代表，提出我國民辦教育、特別是民辦高校存在的若干問題，希望對民辦大學加以規范和扶持，以利健康發展;王維忠代表分別于2000年和2001年聯名了32人與37人提出了要求“制定民辦教育法”的議案;來自廣東省的唐淑蓉代表在2002年聯合了38位代表，認為需要刪除《社會力量辦學條例》和《中外合作辦學暫行規定》中“不能以營利為目的”的規定。
值得注意的是，2002年之前的議案中提及的若干訴求，有很多被寫進了法律條文，包括了“民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位”“民辦學校的設置標準參照同級同類公辦學校的設置標準執行”，以及民辦學校舉辦者最為關心和擔心的問題——“出資人可以從辦學結余中取得合理回報等”。
《民促法》出臺后至2013年：要求平等地位和財政扶持
在2002年《民促法》出臺后，要求“平等地位”和“財政扶持”的議案和提案構成了此時期的政策焦點。
在涉及“平等地位”的討論上，來自湖南省的任玉奇代表在2008年、2009年各聯名了30位代表，要求對《民促法》進行修改：給予民辦學校與公辦學校、民辦學校教師與公辦學校教師以同等法律地位和待遇;給予民辦學校在土地、稅收、教師待遇等一系列財政和政策支持。來自湖南的王石齊在2012年聯名了59位代表，建議打破身份歧視，讓民辦學校老師也能享受到公辦教師的同等待遇。
政協提案亦是如此。在跨度30年的政協提案中，涉及“平等地位”的有11條，除了1988年的2條涉及民辦學校教師待遇與公辦一致外，其余的都產生于《民促法》出臺后。
另外，在要求“財政扶持”的討論中，直接提出要求“財政扶持”的提案密集出現在《民促法》出臺之后——在1986年僅有1條，第二次出現在2003年，相隔17年之久。2004年左右的提案高峰內容多涉及從企業改制和剝離的民辦學校需要財政補助。除此之外，提案中還有涉及“稅收”優惠和減免的提案有4條。
值得注意的是，對比《民促法》出臺前夕和2013年修訂前夕的議案，能夠發現以下兩個變化：一是隨著時間的推移，“重點議案”越來越多，聯名的人數有所增加;二是在內容上，《民促法》出臺前夕的議案針對的內容更加具體，而到2010年后，相關議案所涉及的范圍越來越廣，并且都更加強調對于平等權利的重視。
在《民促法》出臺之后，人大和政協中的相關內容一度“冷清”，即便是2004年《民辦教育促進法實施條例》出臺前后，鮮有關于促進民辦教育發展的相關議案和提案。2007年，人大議案和“促進類”提案均開始“回溫”。議案圍繞著對《民促法》的修改而展開，并一直保持著一定的數目，且在2012年達到峰值，為6件。此間的“促進類”提案的變化在2009年有所回落外，基本上保持著較大的數量。
此時期，圍繞著民辦教育的問題，人大議案與政協的“促進類”提案的呼應性很強，而議案、提案內容都與政策發布的周期有較高的一致性。
最大的爭議：“合理回報”是否合理
在“97條例”出臺之前，自1996年起，全國人大就已經開始對民辦教育的立法工作展開調研和起草。2002年6月九屆全國人大常委會第28次會議上，《中華人民共和國民辦教育促進法(草案)》(以下簡稱《草案》)首次被提請審議。對《草案》前后共進行了4次審議后，才得以通過。
其立法時間之長，共識達成難度之大，是在其他教育類法律立法過程中不曾出現的，而其中最大的爭議莫過于圍繞著 “合理回報”是否合理而展開。
綜合審議意見和兩會代表和委員的發聲，支持“合理回報”的理由主要有：
教育屬于公益事業，在這個前提下，合理回報是一種對舉辦者的扶持與獎勵，并不屬于營利性質。例如，2001年，時任南開大學校長的侯自新提出，為了調動社會各界投資教育的積極性，“特別是非義務階段的教育，又有‘投資’的屬性”。
根據我國國情，大多數辦學者還是屬于投資辦學，若不允許合理回報，就沒有辦學的積極性。例如，來自廣東的唐淑蓉代表就認為，從現實角度入手，“投資人不是慈善家”，《社會力量辦學條例》和《中外合作辦學暫行規定》中“不能以營利為目的”的規定既不利于促進民間投入，也不利于辦學體制和形式的多樣化和多元化，因此建議刪除。
《教育法》中存在“合理回報”的法律空間。時任八屆全國人大教科文衛委副主任委員楊海波提出，《教育法(草案)》當年在審議時，將原有的“教育事業不得營利”的表達修改為“不得以營利為目的”，實際上就是為民辦教育投資者取得合理回報預設了一點空間。
反對的理由主要有：
“合理回報”在本質上就是營利的，違背了原《教育法》中“不得以營利為目的舉辦學校”的規定。就是說，教育的公益性必須通過其非營利來體現，而合理回報與營利難以劃清界限。
不符合國家對教育實施優惠政策的初衷，容易導致稅收和土地政策紊亂。此時，“合理回報”會將營利性和非營利性教育機構混在一起，會導致稅收政策的紊亂。即使要允許一些民辦學校取得一定回報，也不能與《教育法》有明顯抵觸，并且對以營利為目的的學校也不得給予公辦學校相同的優惠條件。
“合理回報”并非合適的法律用語，也缺乏客觀具體的標準。
吸引投資辦學主要靠稅收優惠，而不是“合理回報”。
即便是要給予辦學者鼓勵，也不能通過這種自取、自留的方式，而是應該由政府設立“民辦教育獎勵基金”來獎勵辦學者。
在《民促法》出臺后的2003年至2006年間，涉及民辦教育的人大議案和“促進類”提案都較少。直到2007年開始，人大開始陸續出現要求對《民促法》進行修訂的議案。除了以上提到的“財政扶持”和“平等權利”，也有不少涉及“合理回報”的問題。代表們一致認為，“合理回報”的規定在現實中難以操作。
具體解決的路徑分為兩大類：
第一，“合理回報”的規定非常原則化，需要明確“合理回報”的比例。王元成代表在2009年建議，把“取得合理回報的具體辦法由國務院規定”刪除，增加“民辦學校的出資者可以在每學年結束時以學校辦學結余額為基數以略高于社會平均利潤率的百分比進行投資回報分配”。
第二，取消“合理回報”的規定，并對民辦學校進行“營利性”和“非營利性”的改革。持此觀點的全國人大代表有來自江蘇省的沈健。鐘秉林委員則認為，只有區分了“營利性”與“非營利性”，才能進一步明晰民辦學校的法人屬性，從而解決財政扶持、稅收政策、會計制度等一系列問題。
終于落地：“營利性”與“非營利性”明晰
事實上，在2002年對“合理回報”進行爭論時，已經有人提出對民辦學校進行分類管理。在九屆全國人大常委會第28次會議上，一些專家和民辦學校校長提出，必須將民辦學校區分為營利性和非營利性。正式出臺的《民促法》就為民辦教育分類埋下了“伏筆”——第六十六條規定“在工商行政管理部門登記注冊的經營性的民辦培訓機構的管理辦法，由國務院另行規定”。
2010年，國家明確提出要深化民辦教育改革，探索和開展營利性和非營利性民辦學校分類管理的試點工作。根據人大議案和政協提案的數據庫顯示，在2012年前僅有1條提案在標題中提及了劃分“營利”和“非營利”的問題。
2014年，吉林華橋外國語學院創始人秦和委員提出，“分類管理是當前深化民辦教育改革的‘突破口’。”2015年，秦和進一步提出了需要針對不同類型、層次的民辦教育的發展需求和面臨的實際問題，制定相應的分類政策。全國政協常委、民進中央副主席朱永新在當年提出應“允許營利性民辦教育”。
2013年，國務院法制辦出臺了教育法律一攬子修訂草案，《教育法》和《高等教育法》得以在2015年12月27日率先通過。兩部法律中各有一條對民辦教育及其財政扶持政策有直接影響：新修定的《教育法》中將“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”修改為：“以財政性經費、捐贈資產舉辦或者參與舉辦的學校及其他教育機構不得設立為營利性組織”;《高等教育法》第二十四條刪除了“不得以營利為目的”的規定。
民辦學校分類管理改革的另一個重要法律保障來自2016年3月頒布的《慈善法》，其出臺填補了非營利機構運營上的立法空白。通過總結學者們對“非營利”的界定，其根本界定在于禁止將其獲得的任何利潤或盈余分配給其他組織或個人。
《民促法》出臺后的10余年內，“合理回報”是對民辦學校舉辦者是否可以取得收益的法律參照。但從內涵上分析，任何憑借股權、債權投資所取得的紅利、股息和利息回報等，在法律上都是“合理”回報。若為“不合理”回報，那法律是不可能保護的。所以，取得“合理回報”就是取得投資回報，取得利潤分配。而真正的捐資辦學的非營利學校也沒有享受到更多的優惠政策，這樣就造成了嚴重的理論混亂。
到了2016年《民促法》修訂前夕，產生了不少圍繞著“分類管理”的發聲，主要分三大類：分類管理不能簡單地用“一刀切”的方法;強化公益性和非營利性導向，明確非營利學校的扶持政策;對營利性學校也應當采取一定的扶持政策。
2016年10月31日，《民促法》的第二次修訂被提交十二屆全國人大常委會第二十四次會議進行三審，于11月7日正式出臺。《民促法》修訂后，民辦學校將開始區分營利性和非營利性，并且規定義務教育階段學校不得舉辦營利性民辦學校。
從2017年9月1日起，新修訂的《民辦教育促進法》以及中央層面出臺的《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》《民辦學校分類登記實施細則》《營利性民辦學校監督管理實施細則》和《關于營利性民辦學校名稱登記管理有關工作的通知》等相關配套文件均已出臺。
伴隨著新法的落地，兩會中的相關討論也隨之發生了相應的變化。根據2017年和2018年兩會代表的發聲，主要分為以下四類：強調新法落地后強化地方政府責任和部門間的協調機制;要求非營利性民辦學校教師的待遇與公辦教師一致;要求建立對各級各類民辦學校的扶持機制;要求營利性學校與非營利性學校同等地位。
新法于新時代的作用與作為
從兩會關于民辦教育的議案和提案的歷史變遷中，可以發現：各個時期，人大議案和政協“促進類”提案是同周期同趨勢的，以此也可作為國家對民辦教育的“促進”定位的佐證。
此外，隨著時間的推進，人大和政協對于民辦教育的焦點問題的討論發生了變化，上世紀80年代至90年代初期，相關議案的中心圍繞著緩解教育經費不足，動員社會力量辦學而展開;而“97條例”出臺前到《民促法》的頒布期間，有大量議案和提案要求對民辦教育進行立法，而“重點議案”中涉及的合理回報、公辦與民辦學校享有同等法律地位等訴求經過代表們的努力被寫入法律;《民促法》出臺后的10年內，議案和提案中涉及平等權利和財政扶持的內容愈來愈多。而在國家開始推進分類管理改革試點后，關于分類管理的討論也開始升溫，到今年的代表和委員的發聲中，其內容也越來越具體，參照對象也愈加明確。
黨的十九大報告指出，要“優先發展教育事業”，同時“支持和規范社會力量興辦教育”。這說明針對民辦教育的政策的制定方向將使得“支持”和“規范”并駕齊驅，但最終目標同樣是為了發展民辦教育事業。這也對應著新法修訂的兩大主線：一為健全財政扶持體系;二為強調完善管理與制度建設。
當下，對民辦教育的引導、促進和規范依然面臨很多難題，例如如何監管民辦學校，特別是在新法實施后將享受更多政策優惠的非營利性民辦學校?如何提高民辦學校辦學質量，同時促進公辦、民辦學校公平競爭?地方在落實具體實施細則的過程中，特別是在不少省市開放了學校的融資渠道后，如何做好民辦學校的風險防范，保障家長和學生利益?這些問題都直接影響了分類管理的實施效果。
作為最龐大公共服務提供部門之一的教育部門，民辦教育在完善國家基本公共服務體系的過程中，在克服“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”中，正發揮積極且日益重要的作用。(王江璐 作者為北京大學中國教育財政科學研究所博士后)
