中國新型城鎮化進程，正在進入城市群引領高質量發展的新時代。一個個城市群發展規劃“落子”，布局中國未來的發展藍圖。
近日，國家發改委和住房城鄉建設部正式發布《關中平原城市群發展規劃》。繼京津冀城市群、長江中游城市群、成渝城市群、哈長城市群、長三角城市群、中原城市群、珠三角城市群之后，國家級城市群正式升級為8個。這也是十九大召開之后，首個獲批的國家級城市群。同時，作為關中平原城市群的核心，西安躋身為第9個國家中心城市。
關中平原城市群發展規劃的獲批，背后有什么戰略深意?西安又如何不辱使命，擔負建設內陸改革開放新高地、引領西北發展的重任?日前，城鎮化和城市研究專家、國家發改委城市和小城鎮改革發展中心學術委秘書長馮奎，上海交通大學城市科學研究院院長、首席專家劉士林，做客《每日經濟新聞》(以下簡稱NBD)“城市相對論”第2期，暢談了他們的見解。
城鎮化和城市研究專家、國家發改委城市和小城鎮改革發展中心學術委秘書長馮奎
上海交通大學城市科學研究院院長、首席專家劉士林
戰略深意 西部城市群有了兩個重要“眼位”
NBD：關中平原城市群是獲批的第8個國家級城市群，這背后有什么樣的國家戰略深意?對于中國的城市群發展格局有怎樣的影響?
馮奎：關中平原城市群是十九大召開之后首個獲批的國家級城市群。這個城市群最大的戰略意圖，我認為一是謀求區域協調發展，二是推動實現“一帶一路”倡議。
西北地區近年來經濟增長較快，但基礎設施仍然較弱、創新發展能力仍然不足，在區域發展中仍然是明顯的短板。十九大報告在論述區域協調發展時，將“強化舉措支持西部大開發”置于東北、中部、東部等問題之前，反映了包括西北在內的西部發展的重要程度。中國提出“一帶一路”倡議，向西開放是主要方向，西北也成為前沿與核心區，承擔著重大歷史使命。規劃建設關中平原城市群，就能打造向西開放的戰略支點，成為支撐西北地區發展的增長極，有利于實現“一帶一路”愿景目標。
城市群是實現中國區域協調發展的主體。中國東部有若干個城市群，尤其是全國三個最主要的城市群都在東部。現在西部規劃建設了高規格的成渝城市群、關中平原城市群，相當于擁有至少兩個“眼位”，這加重了西部發展的分量，對西部發展是極其有利的支撐。這種布局對于大國經濟體實現區域協調發展意義深遠。
劉士林：此次關中平原城市群晉升為“國家隊”的意義和影響，除了馮秘書長從政策和戰略講的，我覺得還可以從這個規劃本身進行解讀。
首先，是國家中心城市的一個新說法。國務院以往在批復長三角、珠三角規劃時，只有城市群的定位和目標，沒有提國家中心城市。國家發改委在批復成渝、長江中游和中原城市群規劃時，國家中心城市開始出現，但在成都、武漢和鄭州的前面都加了“支持”二字。關中平原城市群基本上延續了這個模式，但首次去掉了“支持”，更加名正言順。
其次，發文單位由一部委變成兩部委，這是第一次。此前的城市群和國家中心城市，或者從住建部“城鎮體系規劃”中提出來，或者從國家發改委的“區域(城市群)發展規劃”中提出來。
NBD：規劃提出要打造“具有國際影響力的國家級城市群”，并不是每一個國家級城市群都有這樣的定位。在二位看來，什么是“國際影響力”?為什么關中城市群需要有國際影響力?
劉士林：什么是“國際影響力”，這個概念目前還沒有定論。學術界盡管有一些研究成果和指標體系，但也沒有取得普遍認同。
關于“具有國際影響力的國家級城市群”的內涵，我們不妨從8個國家級城市群的比較中來體會和認識。目前的8個國家級城市群，大體可以分為三個梯隊：一是世界級城市群，主要指京津冀、長三角和珠三角。二是有國家中心城市的國家級城市群，此前已有長江中游、成渝和中原，它們的地位相差不大，主要是配合國家戰略打造經濟或區域發展的新增長極、促進內陸開放等。三是沒有國家中心城市支撐的哈長城市群，主要是要促進地區經濟發展和地區對外開放。
關中平原城市群本身處在第二梯隊，但首次提出了“國際影響力”的發展目標，這一方面體現出新時代對國家城市群有了更高的要求，另一方面也與西安在絲綢之路經濟帶建設上的重要戰略樞紐地位密切相關。
馮奎：在我看來，城市群的國際影響力，就是城市群在世界城市群體系中的地位。地位越高，它在政治話語、經濟要素、科技創新、文化藝術、交通門戶等其中一個或多個方面的影響力就越強，就越能為城市群中不同類型的組織特別是企業、個人帶來城市群的平臺價值。
就中國的國情、國力現狀來講，以后除少數承擔特殊使命的城市群，凡稱得上“國家級城市群”的，一般都應是國家參與全球競爭最重要的平臺，因而都應該有國際競爭力與國際影響力。
關中平原是華夏文明的重要發祥地之一，古絲綢之路從這里開始。“西羅馬，東長安”是西安在世界歷史地位中的寫照。關中平原城市群要突出國際影響力，根本是要延續中華文脈，體現中國元素，展示中華文化的自信。國際化與對外開放是這個城市群發展的基本方向。
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區域協同 與成渝形成1.5億人口大市場
NBD：早期的關中天水經濟區，僅涵蓋陜甘兩省，如今把黃河金三角的運城、臨汾，隴東的慶陽、平涼都納入到關中平原城市群，從兩省增加到三省，為什么要做這種調整?在城市群框架內，三省如何協同發展?
馮奎：我認為這是為了更好地推動區域協調發展，更好地服務“一帶一路”倡議。
黃河金三角的山西兩市和甘肅隴東兩市，被納入關中平原城市群，這為關中平原城市群發展提供了更為多樣化的資源支撐條件，特別是能源。八百里關中平原，從黃河金三角向西延伸到天水一帶。規劃中將晉、陜部分城市納入城市群，有利于形成多個對外通道，在更多方向實現關中平原城市群與外部的鏈接、延伸，有利于全面實現關中平原城市群的門戶功能。
城市群突破省際行政邊界，這對于城市群治理來說構成一定挑戰，國際上發達的城市群與國內先進城市群在這方面已積累一定經驗，值得借鑒。關中平原城市群可以更多從歷史文化和經濟合作中找到紐帶。比如平涼古時就是西出長安第一城，是古絲綢之路的必經重鎮。山西晉商匯通天下，是新時代“一帶一路”的積極參與者。三省協同要講過去的感情、當前的利益和未來的合作前景。協同要不斷地機制化。
劉士林：我同意馮秘書長的看法。此次批復的關中平原城市群發展規劃，在空間和城市范圍上的調整，主要原因應該是為了更好地承擔起一個國家級城市群的使命。
國家級城市群不可能家家點火、戶戶冒煙，一個城市群的“落子”，必須照顧到更大的“面”，特別是要把經濟地理聯系密切、但卻被行政區劃割裂的地區重新聯結起來，組團發展。同時，這也符合我國城市群的空間發展規律。
與西方城市群一般是城市地理與經濟自然演化的結果不同，我國的城市群主要是在特定行政框架下形成的，行政壁壘問題一直比較突出，這個頑疾只能通過更高層的國家戰略來打破。比如最初的中原城市群只局限在河南一省，現在的范圍涉及到四個省。長三角城市群長期以來一直是江浙滬的“富人俱樂部”，但國家正式規劃也把安徽的一部分納進來。
這同時也是促進三省協調發展的關鍵，一是按照城市群的規劃框架，建立合理的城市層級體系和產業分工協作機制，避免無序蔓延和同質化競爭;二是結合地理和經濟聯系，弱化行政割據和干預，充分發揮市場在城市群發展中的作用。
NBD：成渝城市群與關中城市群，一個西南，一個西北，同處向西開放前沿，兩個城市群定位也有相似之處，如何發揮比較優勢，形成引領西部發展的合力?
馮奎：關中平原城市群擁有西北唯一的特大城市西安，是絲綢之路的核心引領區，是向西、向北方向貿易通道的戰略支撐。成渝城市群擁有成都、重慶兩個特大城市，是長江經濟帶上游的門戶樞紐，是向南國際貿易大通道的戰略支撐。
成渝城市群與關中城市群是西部發展的兩個“棋眼”，從長遠來看，兩個城市群形成合力，將使長江經濟帶與“一帶一路”深度交匯，最大限度地釋放區域協調發展帶來的紅利，給企業帶來更廣闊的投資空間。兩大城市群的合作，城市群范圍內的人口就達到1.5億，是未來具有巨大潛力的消費市場。
兩大城市群之間，尤其是核心城市重慶、西安、成都之間，應在交通設施、物流運輸、特色旅游、優勢產業、現代農業、文化教育、能源利用等方面，建立聯席會議和專題工作機制，從項目合作入手，逐步加深合作，帶動更多中小城市和企業家參與合作。
對有志于在西部發展的企業家來說，及早選擇在成渝城市群、關中平原城市群布局，應屬具有戰略眼光之舉。
劉士林：十九大報告提出“推動形成全面開放新格局”。成渝城市群與關中平原城市群，一個是國家西南開放通道的戰略鎖鑰，一個是西北開放通道的戰略樞紐，各有廣闊的腹地和開放發展的方向。隨著重慶成為直轄市、成都成為國家中心城市，西部逐漸出現了“南強北弱”的新問題。關中平原國家級城市群和西安國家中心城市的設立，對改變西部的內部分化，在西部現代化和國際化進程中形成戰略犄角之勢，具有重大戰略意義。
一般來說，由于都處在發展的關鍵階段，西南和西北需要進行利益協調，形成真正的戰略合作關系，一要改變觀念，避免內耗;二是創新方式，更多地發揮市場化的機制和手段，一起降低建設成本;三是按照高質量發展的新要求，探索形成一整套適合自身的政策、機制和路徑。
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最大挑戰 傳統的擴張道路已行不通
NBD：西安如愿成為第9個國家中心城市，但在現有的國家中心城市里，不管從經濟實力還是從影響力來說，西安排名都相對靠后。作為關中城市群唯一的核心城市，西安要帶動引領城市群的發展，最大的挑戰是什么?
馮奎：西安目前的GDP是7000多億元，城鎮化率是70%多，服務業的貢獻超過70%。但西安的對外貿易、外商投資、創新驅動發展等等，距離國內一線城市有很大差距，更不用說跟國際一流城市相比。
再放大到城市群層面來看，關中平原城市群跟江蘇大小基本相等，但經濟總量只有江蘇的五分之一。關中平原城市群常住人口與地區生產總值占全國的比例分別是2.79%和2.14%，這意味著關中平原城市群人均生產率低于全國平均水平。
西安還沒有那么強，它要帶動一群也沒有那么強的兄弟們，這是西安現狀。那能不能簡單地通過傳統的高強度投資、擴大建設規模實現西安擴張，然后帶動周邊中小城市?這行不通，因為國家的發展環境與約束條件都發生了根本變化。
總之，西安自身距離規劃中所給的定位要求，還有一定距離。最大的挑戰來源于傳統的擴張道路已經行不通，而如何通過空間轉型、產業轉型、發展模式轉型，實現高質量發展，這條路徑還需要探索。
劉士林：是的，西安的經濟實力是比較弱，但我們不能說西安的影響力弱，因為評價一個城市，不能只看GDP。
從歷史上看，關中平原是中華民族的重要發祥地之一。中國歷史上最強大的漢唐王朝都建都于此，并成為當時東方文明的中心。在上世紀五十年代，西安也有過短暫的中央直轄市的歷史。由于這些原因，西安在中國城市擁有很高的地位，在世界城市中也很有影響力。對此，西安要有充分的文化自信，而不要被GDP牽著鼻子走。
西安面臨的最大挑戰，我覺得是提升城市的現代化功能。作為中國四大古都之一，西安有非常輝煌的歷史，但與上海、廣州等海洋城市相比，在發展觀念、功能形態、體制機制上相對比較封閉和保守，在城市治理體系和公共服務上，與一個現代化大都市相比，也有一定差距。在成為國家中心城市之后，西安應該瞄準規劃中提出的“功能完備的城鎮體系”，一方面在生態、社會和人文方面發揮好集聚、輻射和引領作用，另一方面也要迅速補上在交通、經濟、金融等方面的“短板”，盡快建成一個國際化的現代化大都市。
NBD：在規劃中，西安作為國家中心城市，有兩大定位凸顯了自己的特色，一個是絲路科創中心，一個是絲路文化高地。作為絲綢之路經濟帶的支點城市，西安如何利用“一帶一路”中的區位優勢，帶動引領城市群發展?
馮奎：絲路特色是西安國家中心城市最重要的標記。建設絲路科創中心、絲路文化高地，是從科技與人文兩方面提升西安發展實力、拓展西安發展空間的戰略舉措。
從絲路科創中心來講，西安要構建高速、移動、安全、信息基礎設施，率先建設智慧西安都市圈，推進中國-中亞跨境陸纜建設，為絲綢之路建設提供信息服務。同時積極推動大數據、云計算、人工智能等新技術與實體經濟融合發展，實現經濟發展方式的動能轉變。
從絲路文化高地來講，西安要積極搭建各類文化交流平臺，挖掘絲路文化內涵，體現中國風貌元素，促進民間友好往來，提升西安的魅力指數。特別是要將文化資源轉換為文化經濟消費;將文化吸引力轉換為文化影響力;將文化轉換為西安國際大都市最深沉的自信。
劉士林：這兩大定位，一個是科技，一個是人文，它們和規劃中提出的“經濟充滿活力”和“生態環境優美”，構成了一個相對完整的城市戰略框架，同時也實現了和自身區位條件和優勢的良好結合。
在人文方面，西安作為中國歷史上漢唐文化的中心，其絲路文化高地的地位無可置疑。在科技方面，西安不僅有多個高新區和示范區，在上個世紀的三線建設中，也積累了一批非常好的軍工基地，為發展軍民融合打下了深厚基礎。
從對城市群的作用看，中心城市的核心職能有二：一是支配，二是服務。一般說來，一個成熟的中心城市，會平衡好“支配”和“服務”的關系，甚至是把“服務”看得更加重要，因為城市群發展得越好，中心城市的發展也才會更好、更可持續。現在的上海，就在著力探索如何擴大城市的服務功能，建設服務型的中心城市，這一點西安可以借鑒。
未來藍圖 下個國家中心城市看好東北和深圳
NBD：未來可能還會有新的國家中心城市誕生。二位認為，下一個國家中心城市會是誰?
劉士林：關于國家中心城市的數量，我個人認為未來不會很多。這主要有兩方面的原因：
一是受形成中心城市的自然地理和經濟社會條件的限制，要支持一個國家中心城市，需要有一定的自然、經濟、社會和人口等資源，不是想設立就設立的，如果設立太多，有些因為距離太近也只能是徒有其名。
二是我國的區域和城市群布局已經很滿，沒有多少大的空白可以“填寫”新的城市群和國家中心城市，這個只要看看地圖就可以知道。
至于下一個是誰，我個人可以給兩個猜測：一個有可能是東北的某個城市，在我國四大區域中，東北的弱勢更明顯，也比西北更需要;二是也有可能是深圳，這有利于在粵港澳大灣區的內陸部分做成一個雙中心的城市群形態，同時也是對創新城市的一個鼓勵。
馮奎：目前的國家中心城市，大體上有三種產生方式：第一種是北京、上海、天津、廣州類型，即由當時的城鎮體系規劃確立的。第二種是在國務院對城市總規、城市群規劃等規劃的批復中，提出要朝國家中心城市方向發展的。第三種是在有關城市群規劃中明確加以認定的，西安就是這種類型。
從未來看，命名制的國家中心城市可能還會有。但是更多有望成為國家中心城市的那些城市，它們應該是生長出來、拼斗出來的。少數城市可能沒有國家中心城市之名，但實際上已經具有相當高的國際影響力，并對于國家改革開放和現代化建設起著巨大作用，它們可以被看作是事實上的國家中心城市。(每經記者 付克友 梁宏亮 每經編輯 趙橋 楊軍 實習生黃一粟對本文亦有貢獻)
